Los parlamentarios sostienen que el Ejecutivo presentó la iniciativa como una coordinación voluntaria contra el crimen organizado, pero que la declaración conjunta incluye materias vinculadas con minerales críticos, inteligencia y seguridad. Acusan que el acuerdo debió pasar por el Congreso. La controversia jurídica, sin embargo, deberá ser resuelta por Contraloría.
El denominado Escudo de las Américas llegó a la Contraloría General de la República y abrió un nuevo frente de controversia entre el Gobierno y parlamentarios de oposición.
Los diputados Luis Cuello (PC), Juan Santana (PS), Daniela Serrano (PC), Jaime Bassa (FA) e Irací Hassler (PC) recurrieron al organismo contralor para cuestionar la legalidad de la incorporación de Chile a esta iniciativa internacional y solicitar que se determine si el Ejecutivo tenía atribuciones para adherir al mecanismo sin someter sus contenidos a consideración del Congreso.
La tesis de los parlamentarios es que el Gobierno presentó el Escudo de las Américas como un marco voluntario de coordinación para combatir el crimen organizado, pero que el documento difundido posteriormente por Estados Unidos tendría un alcance considerablemente mayor.
A partir de esa diferencia, los requirentes sostienen que Chile habría asumido compromisos que, por su naturaleza y contenido, podrían corresponder a materias propias de un tratado internacional.
Por eso hablan de un “tratado internacional encubierto” y acusan al Presidente José Antonio Kast de haber excedido sus atribuciones.
Sin embargo, esa es la interpretación de los parlamentarios y no una conclusión jurídica establecida. Precisamente, uno de los objetivos de la presentación ante Contraloría es que el organismo determine la naturaleza jurídica de los instrumentos mediante los cuales Chile se incorporó a la iniciativa.
La diferencia entre el anuncio chileno y la declaración de Estados Unidos.
La controversia se origina, en buena medida, en la diferencia entre la información entregada inicialmente por el Gobierno chileno y el contenido de la declaración conjunta publicada por Estados Unidos.
El 22 de septiembre, la Cancillería informó que Chile se incorporaba a un “marco de coordinación voluntaria entre gobiernos americanos” orientado a enfrentar el crimen organizado transnacional.
Entre los objetivos mencionados se encontraban el intercambio de información, el análisis de datos, la capacitación policial y la coordinación fronteriza.
Ese mismo día, sin embargo, el Departamento de Estado estadounidense publicó la denominada “Declaración conjunta sobre la defensa de la soberanía hemisférica”, suscrita por los países participantes.
El documento aborda tres áreas: cooperación económica, seguridad y coordinación multilateral. Entre sus materias aparecen las cadenas de suministro de minerales críticos, el intercambio de inteligencia y mecanismos de cooperación en seguridad regional.
Pero hay un elemento que resulta especialmente relevante para el debate jurídico: la declaración utiliza términos como “intención” para describir determinadas acciones y establece que estas deberán desarrollarse de conformidad con las obligaciones legales nacionales e internacionales de cada país.
Ese punto podría resultar relevante para determinar si se está ante un instrumento internacional jurídicamente vinculante o ante una declaración política de cooperación.
Minerales críticos: el punto que preocupa a los diputados.
Uno de los principales cuestionamientos del requerimiento apunta a los minerales críticos.
La declaración contempla la intención de fortalecer las cadenas de suministro de estos recursos mediante fuentes diversificadas y confiables.
Los diputados sostienen que esta disposición podría involucrar materias reguladas por la legislación chilena y generar efectos particularmente sensibles respecto de recursos como el litio.
Para los parlamentarios, por tanto, no se trataría simplemente de cooperación económica, sino de compromisos que podrían incidir en ámbitos sujetos a regulación legal en Chile.
El punto deberá ser analizado a partir del contenido efectivo de los instrumentos y no únicamente de las interpretaciones políticas que han surgido en torno a ellos.
Inteligencia, seguridad y el papel del TIAR.
El segundo gran foco de controversia es el área de seguridad.
La declaración contempla un mayor intercambio de inteligencia y cooperación tecnológica. Además, incorpora una referencia al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, el TIAR, relacionada con el estudio de mecanismos de acción colectiva frente a organizaciones calificadas como narcoterroristas.
Los diputados interpretan este punto como una eventual apertura a operaciones de fuerzas extranjeras en territorio chileno y sostienen que ello podría entrar en conflicto con las normas nacionales que regulan el ingreso de tropas.
Nuevamente, se trata de una interpretación planteada por los requirentes. La declaración, por sí misma, deberá ser examinada en cuanto a sus efectos jurídicos concretos y a la manera en que sus disposiciones se relacionan con la legislación chilena.
El argumento del “tratado encubierto”.
Los parlamentarios fundamentan parte de su presentación en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y sostienen que la naturaleza de un acuerdo internacional no depende exclusivamente del nombre que se le otorgue, sino de los compromisos que efectivamente genere.
Luis Cuello afirmó que la presentación busca demostrar ante Contraloría que el Escudo de las Américas sería un “tratado internacional encubierto”.
El diputado también acusó al Gobierno de comprometer intereses estratégicos de Chile frente a Estados Unidos.
Juan Santana, por su parte, cuestionó el alcance político de la adhesión y sostuvo que el Ejecutivo habría asumido una posición que, a su juicio, compromete la autonomía del país.
Estas afirmaciones forman parte de la ofensiva política de los parlamentarios y deberán distinguirse de la eventual conclusión jurídica que adopte Contraloría.
La disputa por la soberanía.
Los diputados también ponen el foco en la expresión “soberanía hemisférica”, utilizada en el título de la declaración conjunta.
En su presentación sostienen que el concepto podría entrar en tensión con el artículo 5 de la Constitución chilena, que establece que la soberanía reside esencialmente en la Nación.
A partir de esa interpretación, solicitan que Contraloría requiera a la Cancillería los documentos originales, anexos, protocolos, memorándums y demás instrumentos relacionados con la incorporación de Chile.
El Gobierno, en tanto, ha defendido la naturaleza voluntaria de la iniciativa y ha descartado que implique una cesión de soberanía.
Una controversia que ahora debe resolver el órgano contralor.
El requerimiento presentado por los diputados instala una pregunta institucional de fondo: ¿puede el Ejecutivo adherir a una declaración internacional de cooperación sin intervención del Congreso cuando su contenido aborda materias que podrían estar reguladas por ley?
La respuesta dependerá del análisis jurídico del contenido, los efectos y la naturaleza de los instrumentos asociados al Escudo de las Américas.
Contraloría deberá examinar precisamente esos elementos y determinar si los actos mediante los cuales Chile se incorporó a la iniciativa se ajustaron al ordenamiento jurídico.
Por ahora, no existe una conclusión jurídica que permita afirmar que se trata de un “tratado encubierto”. Esa es la tesis que sostienen los diputados y que ahora deberá ser contrastada con los documentos oficiales y con el marco constitucional y legal chileno.
Mientras esa definición no exista, el Escudo de las Américas seguirá siendo algo más que una iniciativa de cooperación en seguridad: se ha convertido en un nuevo escenario de disputa política e institucional sobre soberanía, recursos estratégicos, seguridad y los límites de las atribuciones del Ejecutivo frente al Congreso.
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